La licenza del Prefetto e il Testo unico di pubblica sicurezza
La norma da cui parte tutto ha quasi un secolo. È il regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, cioè il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, che tutti chiamano TULPS e che al titolo IV, negli articoli dal 134 al 140, disciplina insieme la vigilanza privata e le investigazioni; l'articolo 134 stabilisce che senza licenza del Prefetto è vietato eseguire investigazioni, ricerche o raccolta di informazioni per conto di privati, e chi lo fa senza titolo commette un reato, visto che l'articolo 140 punisce i contravventori con l'arresto fino a due anni e con l'ammenda.
La licenza non può essere rilasciata a chi non è capace di obbligarsi o ha riportato una condanna per delitto non colposo, salvo la riabilitazione, e la legge richiede la cittadinanza italiana o di un altro Stato dell'Unione europea; l'ultimo comma esclude poi che la licenza possa riguardare operazioni che comportano l'esercizio di pubbliche funzioni o la limitazione della libertà individuale. L'investigatore privato, detto in parole semplici, non ha i poteri di un agente di polizia.
Alcune regole chi si rivolge a un'agenzia le incontra già al primo appuntamento. L'articolo 135 obbliga il committente a dimostrare la propria identità con un documento fotografico rilasciato dallo Stato e vieta all'istituto di accettare incarichi da chi non lo esibisce, impone un registro giornaliero delle operazioni da mostrare a ogni richiesta degli ufficiali e degli agenti di pubblica sicurezza e una tabella delle operazioni con le tariffe, affissa nei locali; l'articolo 260 del regolamento di esecuzione aggiunge che nel registro vanno annotati, tra l'altro, la data e il tipo di incarico, l'onorario pattuito, l'esito e gli estremi del documento del committente. Quando un investigatore chiede un documento al cliente, insomma, non lo fa per diffidenza, e un istituto che non lo chiede dovrebbe far riflettere.
L'articolo 136 lega la licenza alla capacità tecnica di chi la chiede, ed è la base del decreto ministeriale del 2010; l'articolo 137 prevede una cauzione, il cui importo è fissato dal Prefetto, e l'articolo 139 obbliga gli istituti a prestare la loro opera quando lo chiede l'autorità di pubblica sicurezza, salvo che nelle indagini difensive.
Il regolamento di esecuzione, il regio decreto 6 maggio 1940, n. 635, per decenni ha trattato vigilanza e investigazione quasi come la stessa cosa. Il cambiamento è arrivato nel 2008, e la sua origine va raccontata con prudenza, perché molti la semplificano. Il 13 dicembre 2007 la Corte di giustizia delle Comunità europee, nella causa C-465/05 promossa dalla Commissione contro l'Italia, ha accertato che le regole italiane sulla vigilanza privata erano in contrasto con il diritto comunitario; la sentenza non parla di investigatori, ma l'articolo 134 regola con un'unica licenza vigilanza e investigazione, e così le modifiche che il decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59, convertito dalla legge 6 giugno 2008, n. 101, ha introdotto nel TULPS per eseguire la sentenza hanno toccato anche il nostro settore, sia pure in modo indiretto. È sparito, per esempio, il limite legato al numero e all'importanza degli istituti già esistenti, e la tabella delle tariffe non deve più essere vidimata dal Prefetto.
Il D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153 ha poi riscritto il regolamento del 1940 dando all'investigazione privata una disciplina propria, con una licenza specifica chiesta dal titolare anche per chi opera nell'istituto (articolo 257-bis), un termine non superiore a sessanta giorni per il rilascio (articolo 257-ter), la possibilità di costituire studi associati tra investigatori autorizzati e un tesserino conforme al modello del Ministero dell'interno, con cui l'investigatore dimostra la propria qualità a chiunque vi abbia interesse.
Requisiti e formazione nel D.M. 269 del 2010
L'articolo 257-bis rinviava a un decreto del Ministro dell'interno per stabilire i requisiti formativi minimi a indirizzo giuridico e professionale e i periodi di tirocinio. Quel decreto è il D.M. 1° dicembre 2010, n. 269, in vigore dal 16 marzo 2011, che di fatto decide chi può fare l'investigatore, quali attività può svolgere e come deve essere organizzato l'istituto.
L'articolo 4 distingue quattro figure, cioè l'investigatore privato titolare di istituto, l'informatore commerciale titolare di istituto, l'investigatore autorizzato dipendente e l'informatore autorizzato dipendente, con requisiti rapportati alle attività che si intendono svolgere. La licenza rilasciata dal Prefetto della provincia della sede principale consente di lavorare su tutto il territorio nazionale; prima le licenze erano provinciali, e l'articolo 8 ne ha previsto l'unificazione.
Le attività sono suddivise in categorie, tra le quali l'istituto sceglie quelle per cui chiede la licenza. Le investigazioni possono riguardare l'ambito privato, quello aziendale, che comprende gli illeciti dei dipendenti, l'infedeltà professionale e la concorrenza sleale, l'ambito commerciale, quello assicurativo, le indagini difensive nel processo penale e le attività previste da leggi speciali; a parte stanno le informazioni commerciali, cioè l'analisi di dati economici e patrimoniali su imprese e persone. Si lavora sempre senza esercitare pubblici poteri, e il decreto consente l'osservazione statica e dinamica anche con strumenti elettronici.
Quanto ai requisiti personali, l'allegato G chiede al titolare un titolo di studio universitario, un periodo di esperienza operativa, un corso di perfezionamento in materia di investigazioni private e informazioni commerciali e un aggiornamento periodico. Il D.M. 25 febbraio 2015, n. 56 ha modificato questi requisiti e ha tolto il divieto di avere la sede presso il domicilio del titolare o in locali condivisi con uno studio legale, sostituendolo con una valutazione caso per caso sull'idoneità dei locali ai controlli di polizia, come ha spiegato la circolare ministeriale del 3 giugno 2015.
La formazione giuridica, in altre parole, è un requisito di legge, e chi lavora sul campo ne ha bisogno ogni giorno, quando deve decidere che cosa osservare e annotare senza mettere in difficoltà il cliente che lo ha incaricato.
Le indagini difensive, l'investigatore accanto all'avvocato
Con la legge 7 dicembre 2000, n. 397, in vigore dal 18 gennaio 2001, il legislatore ha dato all'avvocato la possibilità di cercare in prima persona gli elementi di prova a favore del proprio assistito, e ha previsto che possa farlo anche attraverso investigatori privati autorizzati. L'articolo 327-bis del codice di procedura penale riconosce questa facoltà al difensore dal momento in cui riceve un incarico professionale scritto, in ogni stato e grado del procedimento, e gli consente di avvalersi di sostituti, di consulenti tecnici e, appunto, di investigatori privati autorizzati.
Sono due mestieri diversi che la legge mette a lavorare insieme, ciascuno con il proprio compito. L'avvocato decide la strategia, conferisce l'incarico e cura gli atti destinati a entrare nel processo; l'investigatore porta il lavoro sul territorio, cerca le persone che possono sapere qualcosa, osserva i luoghi, raccoglie documenti e immagini e, come prevede l'articolo 391-bis, conferisce con chi è in grado di riferire circostanze utili attraverso un colloquio non documentato, che serve al difensore per capire chi sentire poi formalmente e con quali domande, posto che le dichiarazioni scritte e le informazioni da documentare restano compito del difensore o del suo sostituto. Nella nostra esperienza le indagini difensive riescono quando avvocato e investigatore si parlano spesso, e rendono poco quando l'uno si limita a passare all'altro una richiesta generica.
Per lavorare nel processo penale l'investigatore ha bisogno di un'autorizzazione apposita, prevista dall'articolo 222 delle norme di attuazione del codice di procedura penale, che il Prefetto rilascia a chi ha una specifica esperienza professionale e che il regolamento del TULPS lascia espressamente ferma. Lo stesso articolo 222 prevede che l'incarico sia annotato in un registro speciale, con i dati del difensore, il tipo di atti richiesti e la durata delle indagini fissata al momento del conferimento, ed esclude l'obbligo di collaborare con l'autorità di pubblica sicurezza dell'articolo 139 del TULPS, che sarebbe poco compatibile con il ruolo di chi lavora per la difesa. La legge del 2000 ha esteso inoltre all'investigatore incaricato le garanzie del difensore in materia di sequestri e di intercettazioni (articolo 103 del codice di procedura penale).
Come si costruisce in pratica questo lavoro a quattro mani lo raccontiamo nella pagina dedicata alle indagini difensive per gli studi legali.
Dove il codice penale fissa i confini
I confini più netti del lavoro investigativo stanno nel codice penale. La legge 8 aprile 1974, n. 98, sulla tutela della riservatezza e della libertà e segretezza delle comunicazioni, ha introdotto l'articolo 615-bis, che punisce chi con strumenti di ripresa visiva o sonora si procura indebitamente notizie o immagini della vita privata che si svolge in un domicilio o in un altro luogo di privata dimora, e l'articolo 617-bis, che punisce chi, fuori dai casi consentiti dalla legge, installa, detiene o cede apparecchi in grado di intercettare, impedire o interrompere comunicazioni o conversazioni altrui.
In entrambe, come nell'articolo 615-ter sull'accesso abusivo a un sistema informatico protetto, chi esercita anche abusivamente la professione di investigatore privato viene trattato con maggiore severità. Per le interferenze nella vita privata la pena è più alta e si procede d'ufficio, senza bisogno della querela della persona offesa; per l'accesso abusivo la pena, che nell'ipotesi base arriva a tre anni, sale da due a dieci anni; per l'installazione di apparecchi di intercettazione è previsto un aumento di pena analogo. La legge presume, e non a torto, che chi fa questo mestiere conosca bene i limiti.
Dove finisca la privata dimora non è sempre ovvio, e la Cassazione, con la sentenza n. 25263 del 2021, vi ha fatto rientrare anche il bagno di un circolo privato; le Sezioni unite penali avevano già affermato nel 2006 che nei luoghi pubblici o aperti al pubblico le riprese non incontrano in linea di principio limiti di riservatezza, mentre nei luoghi di privata dimora la tutela dell'articolo 14 della Costituzione rende inutilizzabile ciò che è stato raccolto senza le garanzie di legge.
Un pedinamento insistente e percepito dalla persona osservata, poi, può scontrarsi con la molestia dell'articolo 660 o con gli atti persecutori dell'articolo 612-bis.
Un istituto serio lavora dentro questi confini, e non per scrupolo formale. Il cliente che riceve una relazione costruita con mezzi illeciti rischia di vederla dichiarare inutilizzabile e, nei casi più gravi, di trovarsi coinvolto in un procedimento penale insieme a chi l'ha raccolta; ne abbiamo scritto spiegando perché una prova valida non basta, e in modo più pratico raccontando che cosa può fare un investigatore privato nel rispetto della legge.
Indagini sui dipendenti tra Statuto dei lavoratori e Cassazione
Quando l'indagine riguarda un dipendente entra in gioco la legge 20 maggio 1970, n. 300, lo Statuto dei lavoratori, che non si rivolge all'investigatore ma limita il datore di lavoro che lo incarica, e stabilisce così quali incarichi sono legittimi e quali risultati si potranno usare in un procedimento disciplinare.
L'articolo 2 consente al datore di impiegare le guardie giurate soltanto per la tutela del patrimonio aziendale, senza che possano vigilare sull'attività lavorativa, e l'articolo 3 vuole che i nomi e le mansioni del personale addetto a vigilare sull'attività lavorativa siano comunicati ai lavoratori interessati. L'articolo 4, riscritto dal decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 151, ammette gli strumenti da cui possa derivare un controllo a distanza solo per esigenze organizzative e produttive, per la sicurezza del lavoro e per la tutela del patrimonio, con un accordo sindacale o con l'autorizzazione dell'Ispettorato. L'articolo 8 vieta al datore di svolgere indagini, anche a mezzo di terzi, sulle opinioni politiche, religiose o sindacali del lavoratore e su fatti che non contano per valutarne l'attitudine professionale.
Lo spazio delle indagini sui dipendenti lo ha disegnato la Cassazione, con la figura dei controlli difensivi. La sezione lavoro, con la sentenza n. 25732 del 22 settembre 2021, ha chiarito che i controlli diretti ad accertare condotte illecite specifiche di singoli dipendenti restano fuori dall'articolo 4 anche dopo la riforma del 2015, se c'è un fondato sospetto che un illecito sia stato commesso e se riguardano dati raccolti dopo che il sospetto è sorto. Con la sentenza n. 18168 del 26 giugno 2023 ha aggiunto che il sospetto deve poggiare su indizi concreti e riconoscibili, non su un convincimento soggettivo, e che spetta al datore di lavoro provarlo, altrimenti quanto è stato raccolto non si può usare a fini disciplinari. L'ordinanza n. 30079 del 21 novembre 2024 ha poi affrontato espressamente il caso delle agenzie investigative, stabilendo che il controllo affidato a terzi non può riguardare l'adempimento o l'inadempimento della prestazione lavorativa ed è legittimo quando riguarda atti illeciti che non si riducono al semplice inadempimento; nel caso deciso è stato ritenuto legittimo il licenziamento di un dipendente che attestava orari di intervento falsi e usava l'auto aziendale per fini privati, accertati anche con indagini investigative.
Tradotto nella pratica, l'investigatore non verifica se un dipendente lavora bene o male, che è compito dell'azienda e dei suoi responsabili, ma può accertare se dietro un'assenza, un permesso o un rapportino si nasconda un illecito, a condizione che il sospetto esista prima dell'incarico e sia documentabile. Il diritto da tutelare ha spesso un nome preciso nel codice civile, come l'obbligo di fedeltà dell'articolo 2105; su come si prepara questa base prima di chiamare un'agenzia abbiamo scritto un articolo dedicato al fondato sospetto nell'indagine sul dipendente.
Privacy, dalla legge del 1996 alle regole deontologiche del 2018
La protezione dei dati personali è entrata nel lavoro degli investigatori con la legge 31 dicembre 1996, n. 675, la prima legge italiana sulla materia, il cui impianto è stato poi assorbito dal Codice in materia di protezione dei dati personali, il decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. Al Codice si è affiancato nel 2008 un codice di deontologia per le investigazioni difensive, approvato dal Garante con il provvedimento n. 60 del 6 novembre e applicabile dal 1° gennaio 2009, che dedicava agli investigatori privati un capo intero.
Con il Regolamento (UE) 2016/679, il GDPR, applicabile dal 25 maggio 2018, la disciplina è diventata europea, e il decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, in vigore dal 19 settembre 2018, ha adeguato il Codice italiano. L'articolo 20 di quel decreto ha chiesto al Garante di rivedere i vecchi codici deontologici, e così sono nate le regole deontologiche per i trattamenti effettuati per svolgere investigazioni difensive o per far valere o difendere un diritto in sede giudiziaria, approvate con il provvedimento n. 512 del 19 dicembre 2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 12 del 15 gennaio 2019. Valgono per avvocati e investigatori privati che agiscono su un mandato specifico, prima, durante e dopo il processo.
Per l'investigatore la norma che conta di più è l'articolo 8. Stabilisce che non può intraprendere di propria iniziativa investigazioni, ricerche o altre forme di raccolta dei dati, e che lavora soltanto sulla base di un incarico scritto che indichi il diritto da tutelare o il procedimento penale a cui l'indagine è collegata, i fatti principali e un termine ragionevole per concludere; l'incarico va eseguito personalmente, servendosi soltanto di altri investigatori indicati per nome nell'atto, chi tratta i dati per conto dell'investigatore riceve istruzioni scritte ed è controllato almeno una volta alla settimana, e il committente o il difensore viene informato periodicamente dell'andamento dell'indagine. Sembrano adempimenti burocratici. Sono invece la traccia che, se qualcuno contesta l'indagine, permette di dimostrare che aveva uno scopo preciso e non è andata oltre.
Le norme che seguono chiedono all'investigatore di astenersi da prassi che aggirano i limiti di legge e di usare particolari cautele nei rilevamenti a distanza e nelle riprese audio e video (articolo 9), di conservare i dati solo per il tempo strettamente necessario all'incarico, perché la sola pendenza di un procedimento non basta a giustificarne la conservazione (articolo 10), e di rendere un'informativa che metta in evidenza la sua identità e la sua qualità professionale (articolo 11).
Che le regole deontologiche non siano una semplice raccomandazione lo ha detto la Cassazione con la sentenza n. 28378 dell'11 ottobre 2023, accogliendo il ricorso di un lavoratore licenziato sulla base di un'indagine in cui l'agenzia non aveva indicato per nome gli investigatori che l'avevano svolta: i dati raccolti in violazione delle regole deontologiche, in quel caso per fatti anteriori alla riforma del 2018, sono stati ritenuti inutilizzabili, e il datore di lavoro non ha potuto servirsene per la contestazione. Sul piano penale c'è il trattamento illecito di dati dell'articolo 167 del Codice.
Quanto vale la relazione investigativa nel processo civile
Il punto di partenza è l'articolo 2697 del codice civile, secondo cui chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento. È per questo che ci si rivolge a un investigatore, e la relazione è il documento con cui il suo lavoro entra nella causa.
Il codice di procedura civile non elenca la relazione investigativa tra i mezzi di prova, e la giurisprudenza la considera una prova atipica. Con l'ordinanza n. 4038 del 14 febbraio 2024 la prima sezione civile della Cassazione ha affermato, in una causa di separazione con domanda di addebito, che il giudice può utilizzare la relazione scritta di un investigatore privato corredata da fotografie, valutandola liberamente secondo l'articolo 116 del codice di procedura civile, con valore indiziario insieme agli altri elementi, e che il disconoscimento delle fotografie non gli impedisce di accertarne la conformità ai fatti con altri mezzi, anche attraverso presunzioni. Nello stesso senso il Tribunale di Milano, con un'ordinanza dell'8 aprile 2013, aveva qualificato il rapporto investigativo come prova atipica con valore di presunzione semplice o di argomento di prova.
Una relazione, da sola, chiude raramente una causa. Nella nostra esperienza chi l'ha scritta viene quasi sempre chiamato a confermarla come testimone, e in aula gli si chiede che cosa ha visto personalmente, da dove, a che ora e come è nato l'incarico; il peso di una prova atipica dipende molto dalla credibilità di chi la riferisce. Una relazione ben fatta riporta i fatti osservati tenendoli separati dalle valutazioni, indica date e orari, distingue ciò che l'operatore ha constatato da ciò che gli è stato riferito e non contiene informazioni superflue sulla vita delle persone osservate o di terzi, come chiedono anche le regole del Garante; ne abbiamo parlato più a lungo a proposito dell'importanza della relazione investigativa.
Prima delle regole, un diritto da tutelare
Lette tutte insieme, queste norme dicono una cosa abbastanza semplice, anche se nessuna la scrive per intero. L'indagine privata è possibile quando esiste un diritto preciso da tutelare, che sia il patrimonio di un'azienda, la fedeltà di un dipendente, la difesa in un processo penale o una pretesa in una causa civile, e quando c'è un sospetto concreto, fondato su circostanze che si possono mostrare a un terzo, che quel diritto sia stato violato; senza queste due condizioni nessuna licenza e nessuna tecnica rendono legittimo l'incarico.
Il resto, dalla verifica dell'identità del committente all'incarico scritto, dai limiti dello Statuto alla conservazione dei dati, serve a fare in modo che il risultato regga davanti a un giudice e che chi ha chiesto l'indagine non si ritrovi esposto per il modo in cui è stata svolta. Ecco perché conviene affidarsi a un istituto autorizzato che abbia anche competenze giuridiche e che sappia dire, prima di cominciare, se un incarico si può accettare oppure no; il modo in cui lavoriamo, dal primo colloquio alla consegna della relazione, è descritto nella pagina Come lavoriamo.